Функционирование дисконтного окна
Помимо влияния на денежную базу и предложение денег, дисконтная политика очень важна для предотвращения финансовой паники. В то время, когда создавалась ФРС, ей предписывалась роль именно кредитора в последней инстанции. ФРС должна была снабжать резервами банковскую систему, когда волна банкротств банков начинала выходить из-под контроля, и таким образом предотвращать банковскую и финансовую панику. Дисконтная политика является наиболее эффективным способом предоставления банковской системе резервов во время банковского кризиса, потому что дополнительные резервы немедленно поступают в банки, которые более всего нуждаются в них.
Использование дисконтной политики для предотвращения финансовой паники, т. е. выполнение роли кредитора в последней инстанции, — крайне важное условие проведения успешной денежно-кредитной политики. Как мы показали, изучая предложение денег, банковский кризис периода 1930-1933 гг. был причиной самого резкого в истории США снижения предложения денег, в котором многие экономисты увидели источник обвала экономики во время Великой депрессии. Финансовые кризисы могут нанести ущерб экономике еще и потому, что они влияют на работу финансовых рынков, с помощью которых осуществляется передача средств людям с эффективными инвестиционными возможностями.
К сожалению, дисконтная политика не всегда может предотвращать финансовые кризисы, в чем мы могли убедиться, рассматривая массовые банкротства банков времен Великой депрессии. ФРС сделала выводы из ошибок, допущенных в тот период, и прекрасно справилась с ролью кредитора в последней инстанции после второй мировой войны. Двумя примерами использования «дисконтного оружия» ФРС для предотвращения банковской паники могут служить решения о выдаче огромных кредитов банкам Franlkin National Вапкъ 1974 г. и Continental Illinois в 1984 г.
На первый взгляд может показаться, что существование FDIC, страхующей вкладчиков от убытков, которые наносят банкротства банков в пределах суммы 100 тыс. долл. на каждого вкладчика, делает работу ФРС как кредитора в последней инстанции излишней. Однако это не так по двум причинам. Во-первых, страховой фонд FDIC, гарантирующий возмещение депозитов размером до 100 тыс. долл., не превышает 1% суммы застрахованных вкладов. В случае если обанкротится большое число банков, FDIC не сможет покрыть все убытки вкладчиков. Действительно, за последние годы разорение значительного количества банков привело к серьезным потерям и сокращению страхового фонда FDIC, что снизило ее способность компенсировать потери вкладчиков. Тем не менее это не ослабило доверия мелких вкладчиков к банковской системе, потому что ФРС была готова поддержать FDIC и обеспечить банковскую систему резервами ради предотвращения банковской паники. Во-вторых, в банковской системе депозиты на общую сумму более 300 млрд. долл. не имели гарантий FDIC, потому что состояли из вкладов, превышающих 100 тыс. долл. Банковская система все еще могла потерять доверие со стороны крупных вкладчиков, и банковская паника могла бы начаться несмотря на существование FDIC. Роль ФРС как кредитора в последней инстанции стала еще более существенной из-за массовых банкротств банков в 80-х и 90-х гг.
ФРС способна не только выполнять функции кредитора в последней инстанции, но и оказывать значительное влияние на финансовую систему в целом. Дисконтная политика ФРС может предотвратить финансовую панику и в том случае, если ее вызвали не банкротства банков. Крах фондового рынка в 1987 г. («черный понедельник») — отличный пример того, как ФРС может предотвратить панику, используя дисконтное окно для поддержания рынков.
Несмотря на то что действия ФРС в качестве кредитора в последней инстанции позволили предотвратить банковскую и финансовую панику, ее усилия были сопряжены и с определенными издержками. Банк, рассчитывающий, что ФРС предоставит ему кредит по учетной ставке при возникновении у него проблем, как это произошло с Continental Illinois, будет склонен к большему риску, зная, что ФРС придет на помощь. Таким образом, выполнение ФРС функции кредитора в последней инстанции подобно страхованию депозитов создает проблему недобросовестного поведения: банки берут на себя больший риск, подвергая страховое агентство, а тем самым и налогоплательщиков опасности огромных убытков. Проблема недобросовестного поведения наиболее серьезна для крупных банков, которые надеются что ФРС и FDIC считают их «слишком крупными, чтобы лопнуть». Это значит, что при возникновении проблемной ситуации они всегда смогут получить кредит у ФРС, поскольку их банкротство может привести к внезапной банковской панике.
Аналогичным образом действия ФРС по предотвращению финансовой паники, подобные предпринятым после краха фондового рынка в октябре 1987 г., могут подталкивать и небанковские финансовые учреждения брать на себя больший риск. Они тоже ждут от ФРС гарантий того, что получат кредит, если финансовая паника покажется неизбежной. Когда ФРС рассматривает возможности применения дисконтной политики в целях предотвращения паники, она сталкивается с необходимостью выбора между опасностью недобросовестного поведения вкупе с издержками выполнения роли кредитора в последней инстанции и пользой от предотвращения финансовой паники. Эта проблема выбора и объясняет, почему ФРС должна принимать меры, чтобы не становиться кредитором в последней инстанции слишком часто.