Кризис системы регулирования банковского сектора

Система регулирования банковского сектора в США пережила широкомасш­табный кризис. Как мы видели, в последние годы темпы банкротств банков более чем в 10 раз превысили уровень 1945-1981 гг. В результате этого Федеральная корпорация по страхованию депозитов (FDIC) в течение четырех самых трудных лет расходовала больше средств, чем собирала. Подобного дефицита не наблюдалось с 1934 г., когда она начала свою деятельность. Это привело к необходимости денежных инъекций в FDIC в 1991 г. Причем, как оказалось, проблемы банковского сектора ничто по сравнению с той суматохой, которая царила в секторе ссудо-сберегатель­ных ассоциаций. В 1989 г. убытки в этой отрасли составили почти 20 млрд. долл., а закон, принятый тогда же в целях вывода отрасли из кризиса, обошелся налогопла­тельщикам в сумму свыше 150 млрд. долл.

Мы видели, что одной из причин, вызвавших проблемы в банков­ском секторе, стало снижение уровня конкуренции среди американских банков. Другой причиной была сама система регулирования банковского сектора. В данной главе мы узнаем, как регулирование банковского сектора, и в частности федеральная система страхования депозитов, влияют на поведение банков. Это позволит нам понять не только причины кризиса системы регулирования банковского сек­тора, но и то, как лучше реформировать банковскую систему, чтобы исключить возможность подобных катастроф в будущем.

Первым шагом нашего исследования станет более близкое знакомство с системой регулирования банковского сектора в США и за рубежом, а также изуче­ние вопроса о том, почему она в общем и целом приняла именно такую форму, в которой существует по сей день. Затем мы рассмотрим, как банковская система реагировала на финансовые нововведения 60, 70 и начала 80-х гг., когда обнару­жились предпосылки разразившегося вскоре банковского кризиса. После этого можно будет проанализировать, почему случился кризис и что можно сделать во избежа­ние его повторения в будущем.

АСИММЕТРИЧНОСТЬ ИНФОРМАЦИИ И РЕГУЛИРОВАНИЕ БАНКОВСКОГО СЕКТОРА

В предыдущих главах мы видели, как асимметричность информации, т. е. яв­ление, при котором контрагенты финансовой сделки обладают неодинаковой информацией, приводит к возникновению проблем ложного выбора и риска недо­бросовестного поведения, столь сильно влияющих на финансовую систему. Кон­цепции асимметричности информации, ложного выбора и риска недобросовест­ного поведения особенно удобны для объяснения того, почему государство при­шло именно к той форме регулирования банковского сектора, которая существует в США и других странах. Можно выделить четыре основных направления регули­рования банковского сектора: страхование депозитов, нормативы по составу акти­вов и по достаточности капитала, регистрация и проверка банков, а также законо­дательное разделение банковского сектора и сектора ценных бумаг.

Страхование депозитов и FDIC

До 1934 г., когда начала свою деятельность Федеральная корпорация по страхованию депозитов (Federal Deposit Insurance Corporation, FDIC), асиммет­ричность информации создавала проблемы в основном для вкладчиков, посколь­ку они не могли определить качество активов банка, в частности выданных ими кредитов. Банкротство банка для вкладчиков означало, что придется ждать ликви­дации банка (т. е. обращения его активов в наличность), и что им будет выплачена лишь часть средств, хранившихся на вкладе. Не имея возможности установить, не мошенничают ли управляющие банка и не рискуют ли они чрезмерно, вкладчики неохотно несли деньги в банк. Государство понимало, что может решить эту про­блему, предоставив вкладчикам гарантии возмещения вкладов в полном объеме независимо от того, что произойдет с банком. По этой причине и была создана FDIC, призванная обеспечивать страхование депозитов на государственном уровне.

Другой причиной введения государственного страхования депозитов стало то соображение, что недостаток информации о качестве банковских активов мо­жет привести к банковской панике, которая, как мы видели, способна нанести экономике серьезный ущерб. Для того чтобы убедиться в этом, рассмот­рим следующий пример. Предположим, страхование депозитов не осуществляется и экономика оказывается в состоянии сильного шока. В результате этого шока 5% банков терпят такие убытки по ссудам, что становятся несостоятельными. В силу асимметричности информации вкладчики не могут знать, относится их банк к этим 5% или нет. Вкладчики и плохих, и хороших банков понимают, что могут получить обратно менее 100 центов за доллар, и потому стремятся изъять свои вклады. В самом деле, поскольку банки обслуживают клиентов по очереди (точнее, по принципу «первым пришел — первым обслужили»), то желание вкладчиков появиться в банке первыми вполне понятно, ибо если они придут последними, то у банка может не хватить средств и они останутся ни с чем. Неопределенность относительно состояния банковской системы в целом может стимулировать нашествия вкладчи­ков как на плохие, так и на хорошие банки, а крушение одного банка может ускорить банкротство других (эффект эпидемии). И если для восстановления дове­рия общества ничего делаться не будет, то может начаться банковская паника.

Банковская паника знакома американцам по событиям XIX и начала XX в. Наиболее значительные проявления банковской паники имели место примерно раз в 20 лет: в 1837, 1857, 1873, 1884, 1893, 1907 гг. и в период 1930-1933 гг. Банкротства банков были серьезной проблемой даже в период бума 20-х гг., когда их число составляло в среднем 600 случаев в год.

Государственное страхование депозитов достаточно успешно предотвращает нашествия вкладчи эв и банковскую панику. Если депозиты полностью застрахованы, то у вкладчиков нет причины изымать свои средства из банков даже в случае их обеспокоенности состоянием банка. Сумма средств, хранящихся на их вкладах, всегда будет возвращена в полном объеме — 100 центов за доллар независимо ни отчего. В период с 1930 по 1933 г., т. е. непосредственно перед созданием FDIC, среднее число банкротств превысило 2000 в год. После основания FDIC в 1934 г. этот показатель сократился до менее 15 банкротств в год, и ситуация практически не изменялась до 1981 г.

FDIC использует два основных метода управления обанкротившимся бан­ком. Первый — это так называемый метод выплат, когда FDIC позволяет при­знать банк банкротом и полностью выплачивает деньги владельцам депозитов, размер которых не превышает 100 тыс. долл. (за счет средств, полученных от про­дажи страховых полисов FDIC другим банкам). После ликвидации банка FDIC приравнивается к прочим кредиторам банка и получает свою долю средств, вырученных от продажи активов банка. Обычно при использовании этого мето­да выплаты владельцам вкладов, превышающих 100 тыс. долл., составляют бо­лее 90 центов на доллар, хотя этот процесс возврата средств может растянуться на несколько лет.

Второй метод называется методом покупки и поглощения. В этом случае FDIC реорганизует банк, обычно путем поиска фирмы, готовой поглотить его и принять на себя все вклады лопнувшего банка с тем, чтобы ни один вкладчик не потерял ни пенни. FDIC может оказать помощь поглощающей компании, предоставив кредит на льготных условиях или выкупив часть ненадежных кредитов банка-банкрота. При использовании этого метода FDIC гарантирует всем вкладчикам возмещение всех средств, а не только в пределах 100 тыс. долл. Метод покупки и поглощения был наиболее распространенной процедурой в работе FDIC с бан­ками-банкротами до принятия нового банковского законодательства в 1991 г.

Опасность недобросовестного поведения и страхование депозитов

Несмот­ря на то что страхование депозитов успешно защищало вкладчиков и предотвра­щало банковскую панику, нельзя однозначно сказать, что его влияние было толь­ко положительным. Самый серьезный недостаток страхования депозитов происте­кает из опасности недобросовестного поведения, т. е. возможного намерения одной из сторон, заключающих сделку, действовать в ущерб интересам другой стороны. Опасность недобросовестного поведения играет важную роль в страховании вооб­ще, поскольку наличие страхования усиливает желание рискнуть, что может при­вести к необходимости осуществления страховых выплат. Например, некоторые водители, обладающие страховкой против дорожно-транспортных происшествий" с малой франшизой, вероятнее всего, будут лихо водить машину, поскольку в случае аварии страховая компания оплатит большую часть издержек по возмеще­нию убытков и ремонту.

Недобросовестному поведению уделяется особое внимание при осуществ­лении государственных мер по страхованию депозитов. Поскольку застрахованные вкладчики уверены в том, что не понесут убытков в случае банкротства банка, то они не «наказывают» банки изъятием своих депозитов, когда возникают подозре­ния, что банк слишком рискует. В результате банки, чьи депозиты застрахованы, могут вступать (и вступают) в сделки с повышенным риском.

Проблема ложного выбора и страхование депозитов

Еще один недостаток страхования депозитов связан с возможностью ложного выбо а, поскольку имен­но тс. кто скорее всего столкнется с неприятным событием, от которого застра­хован (банкротство банка), больше других желают воспользоваться преимуще­ствами страхования. Например, плохие водители, наверно, будут сильнее стре­миться получить страховку от дорожно-транспортных происшествий с малой франшизой, чем хорошие. В силу того что у застрахованных вкладчиков меньше причин контролировать поведение банка, предприниматели — любители риска будут стараться начать бизнес в банковской отрасли, так как им известно, что они смогут заняться очень рискованными видами деятельности. Более того, коль скоро у застрахованных вкладчиков мало причин для проведения мониторинга деятель­ности банка, банковский сектор станет привлекательным и для мошенников, ибо для них не будет проблемы все растратить и всех обмануть, а затем убраться восвояси.

«Слишком крупный, чтобы лопнуть»

Проблема недобросовестного поведе­ния, порождаемая страхованием депозитов, и желание предотвратить банкротства банков поставили регулирующие органы в затруднительное положение. Ясно, что банкротство крупного банка скорее всего приведет к финансовому кризису, и, естественно, органы регулирования банковского сектора не допустят крушения такого банка, поскольку оно повлечет за собой потери для его вкладчиков. Это подтверждается примером банка Continental Illinois, который в мае 198*4 г. (когда встал вопрос о его состоятельности) входил в десятку крупнейших банков США. FDIC тогда гарантировала возмещение потерь как по вкладам до 100 тыс. долл., так и по счетам, на которых остатки превышали 100 тыс. долл. Более того, были возмещены потери и владельцев облигаций банка. Вскоре после. этого Контролер денежного обращения (отвечающий за регулирование деятельности национальных банков) заявил в Конгрессе, что политика FDIC в отношении 11 крупнейших банков будет строиться по принципу «слишком крупный, чтобы лопнуть», что означало: FDIC будет выводить подобные банки из кризиса так, чтобы не постра­дал ни один вкладчик или кредитор. FDIC намеревалась добиваться этого методом покупки и поглощения, т. е. осуществляя крупное вливание капитала в несостоя­тельный банк, а затем избирая партнера, готового осуществить поглощение несо­стоятельного банка и принять на себя все его обязательства перед вкладчиками. (Обратите внимание: фраза «слишком крупный, чтобы лопнуть» несколько неточна, поскольку закрытие банка или его поглощение другим банком обычно сопровождаются увольнением управляющих, а акционеры банка при этом лишаются своих вложений.)

Одна из сложностей, связанных с такой политикой, заключается в том, что в этом случае обостряется проблема недобросовестного поведения для крупных банков. Если бы FDIC использовала при ликвидации банка альтернативный метод выплат, возмещая потери вкладчиков лишь в пределах 100 тыс. долл., то крупные вкладчики, у которых суммы на счетах превышают 100 тыс. долл., пострадали бы от банкротства банка. А потому они стремились бы осуществлять мониторинг бан­ковской деятельности, подробнейшим образом исследуя баланс банка и его вне­балансовые операции, и изымали бы деньги из банка, если бы последний под­вергал себя слишком большому риску. Во избежание подобного оттока депозитов банк, вероятнее всего, перешел бы к осуществлению менее рискованных опера­ций. Однако как только вкладчики узнают о том, что их банк «слишком крупный, чтобы лопнуть», желание осуществлять мониторинг банковской деятельности и изымать деньги в случае излишней рискованности операций банка исчезает: ка­кая разница, чем занимается банк, — крупные вкладчики все равно не пострада­ют! В результате такой политики крупные банки стали проводить еще более риско­ванные операции, тем самым повышая вероятность банкротства.

Еще одной серьезной проблемой, связанной с проведением такой полити­ки, является ее несправедливость. Мелкие банки оказываются в невыгодном по­ложении в конкурентной борьбе, поскольку регулирующие органы не препят­ствуют их банкротству и потере денег их вкладчиков, в то время как вкладчики крупных банков обладают своего рода иммунитетом от подобных потерь. Неспра­ведливость доктрины «слишком крупный, чтобы лопнуть» стала особенно очевид­на в конце 1990 — начале 1991 г., когда к двум несостоятельным банкам были применены разные меры.