История развития банковской системы
Операции частных банков (формирование, использование и управление ресурсами с целью получения прибыли) повсюду в мире примерно одинаковы. Во всех странах банки играют роль финансовых посредников. Однако, если рассмотреть структуру и операции банковского сектора в целом, то можно увидеть, что США в этом отношении стоят особняком. В большинстве стран в банковском секторе обычно преобладают четыре-пять крупных банков, а в США существует порядка 12000 коммерческих банков, 2000 ссудо-сберегательных ассоциаций, 500 взаимно-сберегательных банков и 13 000 кредитных союзов.
Чем больше — тем лучше? Означает ли это разнообразие, что банковская система США более конкурентна и потому экономически более эффективна и надежна, чем банковские системы других стран? Можно ли такое большое число учреждений банковского профиля объяснить экономическим и политическим устройством страны? В данной главе мы постараемся ответить на эти вопросы, изучив исторические направления развития банковской системы и ее структуру в целом. В последние годы наблюдается постепенное сокращение размеров банковского сектора, поэтому важная задача настоящей главы — объяснить, почему так происходит.
Мы начнем главу с подробного изучения сектора коммерческих банков, а затем перейдем к рассмотрению сектора сберегательных учреждений, к которому относятся ссудо-сберегательные ассоциации, взаимно-сберегательные банки и кредитные союзы. На изучение коммерческих банков мы потратим больше времени, поскольку они крупнейшие депозитные учреждения, на которые приходится более У3 общей суммы депозитов в банковской системе. Помимо рассмотрения банковской системы США, мы также изучим силы, стимулирующие развитие международной банковской деятельности, и рассмотрим, как она повлияла на США. Наконец, мы проанализируем направления развития банковского сектора и выясним, почему сократились его размеры.
Зарождение современной системы коммерческих банков в США связано с основанием в 1782 г. в Филадельфии Банка Северной Америки (Bank of North America), успех которого способствовал открытию других банков. Таким образом, заработала банковская система.
Основным предметом спора, связанного с банковским сектором на ранней стадии его развития, был вопрос о том, кто должен выдавать лицензию на осуществление банковской деятельности — федеральное правительство или власти штатов. Федералисты, в частности Александр Гамильтон (Alexander Hamilton), выступали за централизованный контроль над банками и регистрацию банков на федеральном уровне. Их усилия привели к созданию в 1791 г. Банка США (Bank of the United States), которому были присущи черты как частного, так и центрального банка — государственного учреждения, отвечающего за объем денежной массьГи кредитов, предоставляемых в экономике в целом. Однако представители аграрного сектора й других кругов довольно подозрительно относились к централизованной власти и потому выступали за регистрацию банков на уровне штатов. Более того, их недоверие к финансовым кругам в крупных городах стимулировало политическое давление, направленное на ликвидацию Банка США, и в 1811 г. их усилия увенчались успехом — его лицензия не была продлена. Вследствие злоупотреблений, допускавшихся банками штатов, и ввиду явной потребности в центральном банке, который помог бы федеральному правительству привлекать средства во время войны 1812 г., на Конгресс было оказано давление, в результате чего в 1816 г. был основан Второй Банк США (Second Bank of the United States). Борьба между сторонниками и противниками централизации банковской власти велась непрерывно в период, когда предпринималась вторая попытка организации центрального банка в США. С избранием Эндрю Джексона (Andrew Jackson), ярого защитника прав штатов, судьба Второго Банка была предрешена. В 1832 г. после избрания президентом Джексон наложил вето на продление лицензии Второго Банка США как национального банка, и в 1836 г. банк прекратил свое существование.
До 1863 г. каждый коммерческий банк США регистрировался банковской комиссией того штата, в котором он осуществлял свою деятельность. Национальной валюты не существовало, и свои средства банки формировали в основном за счет выпуска банкнот (наличных денег, выпускавшихся в обращение банком и обменивавшеихся на золото). Во многих штатах банковская деятельность регулировалась очень слабо, поэтому банки регулярно банкротились либо из-за мошенни
честв, либо из-за недостаточности собственного капитала; в таких случаях банкноты этих банков становились недействительными.
С целью искоренения подобных недостатков в работе банков, регистрируемых штатами (банки штатов), Закон о национальных банках от 1863 г. (и последующие дополнения к нему) установил новую систему банков, регистрируемых на федеральном уровне (национальные банки) и руководимых Управлением Контролера денежного обращения — департаментом Казначейства США. Изначально целью этого закона было перекрыть источники финансирования банков штатов, установив непомерно высокий налог на их банкноты и не обложив этим налогом банкноты федеральных банков. Банки штатов умело избежали вымирания, переключившись на формирование средств за счет привлечения депозитов. В результате сегодня в США существует двойственная банковская система, в которой бок о бок функционируют банки, подчиняющиеся федеральному правительству, и банки, подчиняющиеся властям штатов.
Существование института центрального банка в США не возобновлялось до учреждения в 1913 г. Федеральной Резервной Системы (ФРС), которая была создана для обеспечения еще большей надежности банковской системы. Все национальные банки были обязаны стать членами ФРС и подчиняться нормативам, устанавливаемым ею. Банки штатов могли по собственному выбору (но непринудительно) стать членами системы, однако большинство из них не сделало этого, поскольку издержки такого членства, в виде нормативов ФРС, были довольно высоки.
В годы Великой депрессии 1930-1933 гг. около 9000 банков обанкротились и лишили сбережений многих вкладчиков, хранивших их в коммерческих банках. Во избежание потерь вкладчиков от подобных банкротств в будущем банковским законодательством 1933 г. была учреждена Федеральная корпорация по страхованию депозитов (Federal Deposit Insurance Corporation, FDIC), обеспечивавшая федеральное страхование банковских вкладов. Банки—члены ФРС были обязаны страховать средства своих вкладчиков в FDIC, а коммерческие банки — не члены ФРС могли — по своему выбору — оформлять или не оформлять страхование (почти все они делали это). Приобретение страховки FDIC подчинило банки еще одному набору нормативов — установленных FDIC.
Считалось, что к банкротствам коммерческие банки привела их инвестиционная деятельность. Поэтому законом о банках от 1933 г. (известным под названием закон Гласса—Стиголла, Glass-Steagall Act) коммерческим банкам были запрещены андеррайтинг и работа с корпоративными ценными бумагами (однако коммерческим банкам позволялось продавать новые выпуски государственных ценных бумаг). Банковская деятельность была сведена к покупке долговых обязательств, одобренных органами банковского надзора. Одновременно инвестиционным банкам было запрещено заниматься видами деятельности, свойственными коммерческим банкам. В результате законом Гласса—Стиголла деятельность коммерческих банков была отделена от видов деятельности, распространенных в секторе ценных бумаг.
По условиям закона Гласса—Стиголла коммерческим банкам пришлось ликвидировать все свои инвестиционные операции. Например, Первый Национальный банк Бостона (First National Bank of Boston) перевел все свои инвестиционные операции в Первую корпорацию Бостона (First Boston Corporation) — ныне один из крупнейших инвестиционных банков США. Фирмы, которые занимались деятельностью, свойственной инвестиционным банкам, обычно прекращали предоставление депозитных услуг. Так, компания J. P.Morgan прекратила операции инвестиционного банка и реорганизовалась в коммерческий банк; однако некоторые руководители J. P.Morgan основали компанию Morgan Stanley, и сегодня она относится к числу крупнейших инвестиционных банков.
ПЕРЕКРЕСТНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ
Организация регулирования деятельности коммерческих банков в США превратилась в крайне запутанную систему из множества регулирующих органов с пересекающимися областями деятельности. Управление Контролера денежного обращения осуществляет надзор за 3000 национальными банками, на которые приходится более половины активов системы коммерческих банков в целом. ФРС и органы банковского надзора штатов совместно регулируют деятельность 1000 банков штатов, являющихся членами ФРС. Кроме того, ФРС сама всуществляет надзор за компаниями, владеющими одним или несколькими банками (называемыми банковскими холдинговыми компаниями), и за национальными банками. FDIC и органы банковского надзора штатов совместно регулируют деятельность 7000 банков штатов, входящих в систему страхования FDIC, но не являющихся членами ФРС. Органы банковского надзора штатов регулируют деятельность около 500 банков штатов, не подпадающих под юрисдикцию FDIC (на их долю приходится менее 0,2% общей суммы депозитов системы коммерческих банков).
Если система регулирования банковской деятельности в США кажется вам запутанной, представьте себе, насколько запутана она для самих банков, которым приходится иметь дело с несколькими регулирующими инстанциями. Для того чтобы исправить эту ситуацию, администрация Клинтона внесла предложение: регулировать все депозитные учреждения на централизованной основе новым независимым органом — Федеральной банковской комиссией (Federal Banking Commission). В свое время администрация Буша тоже вносила подобное предложение, но Конгресс не утвердил его. Судьба предложения администрации Клинтона пока неясна.