История развития банковской системы

Операции частных банков (формирование, использование и управление ре­сурсами с целью получения прибыли) повсюду в мире примерно одинаковы. Во всех странах банки играют роль финансовых посредников. Однако, если рассмотреть структуру и операции банковского сектора в целом, то можно увидеть, что США в этом отношении стоят особняком. В большинстве стран в банковском секторе обыч­но преобладают четыре-пять крупных банков, а в США существует порядка 12000 коммерческих банков, 2000 ссудо-сберегательных ассоциаций, 500 взаимно-сбере­гательных банков и 13 000 кредитных союзов.

Чем больше — тем лучше? Означает ли это разнообразие, что банковская система США более конкурентна и потому экономически более эффективна и надеж­на, чем банковские системы других стран? Можно ли такое большое число учрежде­ний банковского профиля объяснить экономическим и политическим устройством страны? В данной главе мы постараемся ответить на эти вопросы, изучив историчес­кие направления развития банковской системы и ее структуру в целом. В последние годы наблюдается постепенное сокращение размеров банковского сектора, поэто­му важная задача настоящей главы — объяснить, почему так происходит.

Мы начнем главу с подробного изучения сектора коммерческих банков, а затем перейдем к рассмотрению сектора сберегательных учреждений, к которому относятся ссудо-сберегательные ассоциации, взаимно-сберегательные банки и кредитные союзы. На изучение коммерческих банков мы потратим больше време­ни, поскольку они крупнейшие депозитные учреждения, на которые приходится более У3 общей суммы депозитов в банковской системе. Помимо рассмотрения банковской системы США, мы также изучим силы, стимулирующие развитие меж­дународной банковской деятельности, и рассмотрим, как она повлияла на США. Наконец, мы проанализируем направления развития банковского сектора и выяс­ним, почему сократились его размеры.

Зарождение современной системы коммерческих банков в США связано с основанием в 1782 г. в Филадельфии Банка Северной Америки (Bank of North America), успех которого способствовал открытию других банков. Таким образом, заработала банковская система.

Основным предметом спора, связанного с банковским сектором на ранней стадии его развития, был вопрос о том, кто должен выдавать лицензию на осуще­ствление банковской деятельности — федеральное правительство или власти шта­тов. Федералисты, в частности Александр Гамильтон (Alexander Hamilton), высту­пали за централизованный контроль над банками и регистрацию банков на феде­ральном уровне. Их усилия привели к созданию в 1791 г. Банка США (Bank of the United States), которому были присущи черты как частного, так и центрального банка — государственного учреждения, отвечающего за объем денежной массьГи кредитов, предоставляемых в экономике в целом. Однако представители аграрного сектора й других кругов довольно подозрительно относились к централизованной власти и потому выступали за регистрацию банков на уровне штатов. Более того, их недоверие к финансовым кругам в крупных городах стимулировало политическое давление, направленное на ликвидацию Банка США, и в 1811 г. их усилия увен­чались успехом — его лицензия не была продлена. Вследствие злоупотреблений, допускавшихся банками штатов, и ввиду явной потребности в центральном банке, который помог бы федеральному правительству привлекать средства во время вой­ны 1812 г., на Конгресс было оказано давление, в результате чего в 1816 г. был основан Второй Банк США (Second Bank of the United States). Борьба между сторон­никами и противниками централизации банковской власти велась непрерывно в период, когда предпринималась вторая попытка организации центрального банка в США. С избранием Эндрю Джексона (Andrew Jackson), ярого защитника прав штатов, судьба Второго Банка была предрешена. В 1832 г. после избрания президен­том Джексон наложил вето на продление лицензии Второго Банка США как наци­онального банка, и в 1836 г. банк прекратил свое существование.

До 1863 г. каждый коммерческий банк США регистрировался банковской комиссией того штата, в котором он осуществлял свою деятельность. Националь­ной валюты не существовало, и свои средства банки формировали в основном за счет выпуска банкнот (наличных денег, выпускавшихся в обращение банком и обменивавшеихся на золото). Во многих штатах банковская деятельность регулиро­валась очень слабо, поэтому банки регулярно банкротились либо из-за мошенни­

честв, либо из-за недостаточности собственного капитала; в таких случаях банкно­ты этих банков становились недействительными.

С целью искоренения подобных недостатков в работе банков, регистрируе­мых штатами (банки штатов), Закон о национальных банках от 1863 г. (и последу­ющие дополнения к нему) установил новую систему банков, регистрируемых на федеральном уровне (национальные банки) и руководимых Управлением Контро­лера денежного обращения — департаментом Казначейства США. Изначально це­лью этого закона было перекрыть источники финансирования банков штатов, ус­тановив непомерно высокий налог на их банкноты и не обложив этим налогом банкноты федеральных банков. Банки штатов умело избежали вымирания, пере­ключившись на формирование средств за счет привлечения депозитов. В результате сегодня в США существует двойственная банковская система, в которой бок о бок функционируют банки, подчиняющиеся федеральному правительству, и банки, подчиняющиеся властям штатов.

Существование института центрального банка в США не возобновлялось до учреждения в 1913 г. Федеральной Резервной Системы (ФРС), которая была создана для обеспечения еще большей надежности банковской системы. Все национальные банки были обязаны стать членами ФРС и подчиняться нормативам, устанавливае­мым ею. Банки штатов могли по собственному выбору (но непринудительно) стать членами системы, однако большинство из них не сделало этого, поскольку издержки такого членства, в виде нормативов ФРС, были довольно высоки.

В годы Великой депрессии 1930-1933 гг. около 9000 банков обанкротились и лишили сбережений многих вкладчиков, хранивших их в коммерческих банках. Во избежание потерь вкладчиков от подобных банкротств в будущем банковским зако­нодательством 1933 г. была учреждена Федеральная корпорация по страхованию депозитов (Federal Deposit Insurance Corporation, FDIC), обеспечивавшая феде­ральное страхование банковских вкладов. Банки—члены ФРС были обязаны стра­ховать средства своих вкладчиков в FDIC, а коммерческие банки — не члены ФРС могли — по своему выбору — оформлять или не оформлять страхование (почти все они делали это). Приобретение страховки FDIC подчинило банки еще одному набору нормативов — установленных FDIC.

Считалось, что к банкротствам коммерческие банки привела их инвестици­онная деятельность. Поэтому законом о банках от 1933 г. (известным под названием закон Гласса—Стиголла, Glass-Steagall Act) коммерческим банкам были запреще­ны андеррайтинг и работа с корпоративными ценными бумагами (однако коммер­ческим банкам позволялось продавать новые выпуски государственных ценных бумаг). Банковская деятельность была сведена к покупке долговых обязательств, одобрен­ных органами банковского надзора. Одновременно инвестиционным банкам было запрещено заниматься видами деятельности, свойственными коммерческим бан­кам. В результате законом Гласса—Стиголла деятельность коммерческих банков была отделена от видов деятельности, распространенных в секторе ценных бумаг.

По условиям закона Гласса—Стиголла коммерческим банкам пришлось лик­видировать все свои инвестиционные операции. Например, Первый Национальный банк Бостона (First National Bank of Boston) перевел все свои инвестиционные операции в Первую корпорацию Бостона (First Boston Corporation) — ныне один из крупнейших инвестиционных банков США. Фирмы, которые занимались дея­тельностью, свойственной инвестиционным банкам, обычно прекращали предос­тавление депозитных услуг. Так, компания J. P.Morgan прекратила операции инве­стиционного банка и реорганизовалась в коммерческий банк; однако некоторые руководители J. P.Morgan основали компанию Morgan Stanley, и сегодня она отно­сится к числу крупнейших инвестиционных банков.

ПЕРЕКРЕСТНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ

Организация регулирования деятельности коммерческих банков в США пре­вратилась в крайне запутанную систему из множества регулирующих органов с пересекающимися областями деятельности. Управление Контролера денежного обращения осуществляет надзор за 3000 национальными банками, на которые приходится более половины активов системы коммерческих банков в целом. ФРС и органы банковского надзора штатов совместно регулируют деятельность 1000 бан­ков штатов, являющихся членами ФРС. Кроме того, ФРС сама всуществляет над­зор за компаниями, владеющими одним или несколькими банками (называемыми банковскими холдинговыми компаниями), и за национальными банками. FDIC и органы банковского надзора штатов совместно регулируют деятельность 7000 бан­ков штатов, входящих в систему страхования FDIC, но не являющихся членами ФРС. Органы банковского надзора штатов регулируют деятельность около 500 бан­ков штатов, не подпадающих под юрисдикцию FDIC (на их долю приходится менее 0,2% общей суммы депозитов системы коммерческих банков).

Если система регулирования банковской деятельности в США кажется вам запутанной, представьте себе, насколько запутана она для самих банков, которым приходится иметь дело с несколькими регулирующими инстанциями. Для того чтобы исправить эту ситуацию, администрация Клинтона внесла предложение: регулиро­вать все депозитные учреждения на централизованной основе новым независимым органом — Федеральной банковской комиссией (Federal Banking Commission). В свое время администрация Буша тоже вносила подобное предложение, но Конгресс не утвердил его. Судьба предложения администрации Клинтона пока неясна.