Насколько независима фрс?

Одна из точек зрения на бюрократический характер деятельности правитель­ства основывается на том, что любая бюрократическая система служит интересам общества. Но некоторые экономисты разрабатывают другую теорию — теорию бюрократического поведения. Она исходит из наличия иных факторов, влияющих на функционирование бюрократической системы. Согласно теории бюрократического поведения, бюрократия стремится максимизировать свое собственное богатство, аналогично тому как потребительское поведение ориентировано на максимизацию личного богатства, а поведение фирм — на максимизацию прибыли. Богатство же и благосостояние бюрократии связаны с властью и престижем. Таким образом, со­гласно этой теории, важным фактором, влияющим на поведение ФРС, является ее стремление усилить собственную власть и престиж.

Какой из этого можно сделать вывод применительно к ФРС? С одной сторо­ны, ясно, что ФРС будет решительно бороться за сохранение своей автономии, и это неоднократно подтверждалось многочисленными нападками ФРС на Конгресс за попытки контролировать ее бюджет. В самом деле, просто удивительно, как ФРС смогла мобилизовать такую влиятельную группу банкиров, бизнесменов и сохра­нить свою независимость, не раз находившуюся под угрозой.

С другой стороны, ФРС должна по возможности избегать конфликтов с вла­стями, поскольку эти конфликты могут привести к ослаблению ее влияния и умень­шению ее автономии. Поведение ФРС может принимать разные формы. Для того чтобы избежать конфликта с президентом и конгрессом в вопросе о повышении процентной ставки, ФРС часто старается не допустить такого повышения. Желани­ем избежать конфликта с Конгрессом и президентом можно объяснить и то, поче­му ФРС (особенно председатель Совета управляющих) научилась так искусно ухо­дить от ответственности за прошлые ошибки, и почему служащие ФРС изобретали всяческие уловки, чтобы скрыть свои действия в прошлом и то, что они планируют сделать в будущем.

Желание ФРС удержать по возможности больше власти также объясняет, почему она активно вела кампанию за осуществление контроля над большим числом банков. Эта кампания нашла свое высшее отражение в законе 1987 г., который распространил действие резервных требований ФРС на все банки (а не только на банки—члены ФРС).

В определенной степени теория бюрократического поведения может объяс­нить действия ФРС, но надо понимать, что признать ФРС организацией, которая действует только в своих собственных интересах, было бы крайне опрометчиво. Максимизация благосостояния не исключает альтруизма. (Вы можете сделать по­жертвования для Армии Спасения, поскольку это возвысит вас в собственных гла­зах, хотя в материальном отношении вы станете беднее.) Несомненно, ФРС про­водит денежно-кредитную политику в интересах общества. Тем не менее существу­ют большие сомнения и разногласия по вопросу о том, какой именно должна быть денежно-кредитная политика. Когда не ясно, проводится она в общественных ин­тересах или нет, вполне резонно предположить, что на поведение ФРС влияют какие-то другие мотивы. В таких случаях можно пытаться прогнозировать поведение ФРС с точки зрения теории бюрократического поведения.

Игры, в которые играет ФРС

Согласно теории бюрократического поведения, ФРС может вести игру, направленную на сокрытие своих действий, дабы избежать вмеша­тельства Конгресса в ее деятельность. В 1975 г. Конгресс принял Резолю­цию № 133, согласно которой ФРС было вменено в обязанность ежеквар­тально отчитываться перед банковскими комитетами обеих палат Конг­ресса о целевых параметрах роста денежных агрегатов на ближайшие 12 месяцев, а также о том, насколько успешными были действия ФРС по-достижению целей, ставившихся ранее. Одной из таких игр ФРС был от­чет не по многим денежным агрегатам (таким, как Ml, М2 и МЗ), а по одному: докладывая в Конгрессе о своих успехах в достижении ставив­шихся ранее целей, ФРС основное внимание уделила определенному де­нежному агрегату, темп роста которого был наиболее близок целевому значению.

В дополнение к этой ловкой тактике ФРС изобрела процедуру кор­ректировки целевых значений денежных агрегатов (так называемое сме­щение базы, base drift), что увеличило вероятность достижения заданных целей и вместе с тем помогло избежать конфликта с Конгрессом. ФРС ежеквартально пересматривает целевые значения денежных агрегатов, ори­ентируясь на целевой темп роста и последнее значение денежного агрегата (новое базовое значение). Если действия ФРС приводят к превышению фактических показателей над целевыми, как нередко случалось в период после 1975 г., то она повышает целевые показатели на будущее, тем са­мым снижая вероятность выхода величины денежных агрегатов за уста­новленные рамки. Аналогично этому, если действия ФРС приводят к не­достаточному эффекту, то будущие целевые значения понижаются. Те­перь соответствующим законодательством разрешается только раз в год изменять базу в зависимости от целевых значений, за счет чего сокраща­ется степень смещения базы.

Еще одним примером стремления ФРС держать в тайне свои дей­ствия служит то, как она активно отстаивает право задерживать предос­тавление отчетов Федерального комитета по операциям на открытом рынке (FOMC) Конгрессу или населению. Как утверждал один из бывших ру­ководителей ФРС, «многие сотрудники считают, что эта секретность оз­начает стремление ФРС избежать политического надзора».