Насколько независима фрс?
Одна из точек зрения на бюрократический характер деятельности правительства основывается на том, что любая бюрократическая система служит интересам общества. Но некоторые экономисты разрабатывают другую теорию — теорию бюрократического поведения. Она исходит из наличия иных факторов, влияющих на функционирование бюрократической системы. Согласно теории бюрократического поведения, бюрократия стремится максимизировать свое собственное богатство, аналогично тому как потребительское поведение ориентировано на максимизацию личного богатства, а поведение фирм — на максимизацию прибыли. Богатство же и благосостояние бюрократии связаны с властью и престижем. Таким образом, согласно этой теории, важным фактором, влияющим на поведение ФРС, является ее стремление усилить собственную власть и престиж.
Какой из этого можно сделать вывод применительно к ФРС? С одной стороны, ясно, что ФРС будет решительно бороться за сохранение своей автономии, и это неоднократно подтверждалось многочисленными нападками ФРС на Конгресс за попытки контролировать ее бюджет. В самом деле, просто удивительно, как ФРС смогла мобилизовать такую влиятельную группу банкиров, бизнесменов и сохранить свою независимость, не раз находившуюся под угрозой.
С другой стороны, ФРС должна по возможности избегать конфликтов с властями, поскольку эти конфликты могут привести к ослаблению ее влияния и уменьшению ее автономии. Поведение ФРС может принимать разные формы. Для того чтобы избежать конфликта с президентом и конгрессом в вопросе о повышении процентной ставки, ФРС часто старается не допустить такого повышения. Желанием избежать конфликта с Конгрессом и президентом можно объяснить и то, почему ФРС (особенно председатель Совета управляющих) научилась так искусно уходить от ответственности за прошлые ошибки, и почему служащие ФРС изобретали всяческие уловки, чтобы скрыть свои действия в прошлом и то, что они планируют сделать в будущем.
Желание ФРС удержать по возможности больше власти также объясняет, почему она активно вела кампанию за осуществление контроля над большим числом банков. Эта кампания нашла свое высшее отражение в законе 1987 г., который распространил действие резервных требований ФРС на все банки (а не только на банки—члены ФРС).
В определенной степени теория бюрократического поведения может объяснить действия ФРС, но надо понимать, что признать ФРС организацией, которая действует только в своих собственных интересах, было бы крайне опрометчиво. Максимизация благосостояния не исключает альтруизма. (Вы можете сделать пожертвования для Армии Спасения, поскольку это возвысит вас в собственных глазах, хотя в материальном отношении вы станете беднее.) Несомненно, ФРС проводит денежно-кредитную политику в интересах общества. Тем не менее существуют большие сомнения и разногласия по вопросу о том, какой именно должна быть денежно-кредитная политика. Когда не ясно, проводится она в общественных интересах или нет, вполне резонно предположить, что на поведение ФРС влияют какие-то другие мотивы. В таких случаях можно пытаться прогнозировать поведение ФРС с точки зрения теории бюрократического поведения.
Игры, в которые играет ФРС
Согласно теории бюрократического поведения, ФРС может вести игру, направленную на сокрытие своих действий, дабы избежать вмешательства Конгресса в ее деятельность. В 1975 г. Конгресс принял Резолюцию № 133, согласно которой ФРС было вменено в обязанность ежеквартально отчитываться перед банковскими комитетами обеих палат Конгресса о целевых параметрах роста денежных агрегатов на ближайшие 12 месяцев, а также о том, насколько успешными были действия ФРС по-достижению целей, ставившихся ранее. Одной из таких игр ФРС был отчет не по многим денежным агрегатам (таким, как Ml, М2 и МЗ), а по одному: докладывая в Конгрессе о своих успехах в достижении ставившихся ранее целей, ФРС основное внимание уделила определенному денежному агрегату, темп роста которого был наиболее близок целевому значению.
В дополнение к этой ловкой тактике ФРС изобрела процедуру корректировки целевых значений денежных агрегатов (так называемое смещение базы, base drift), что увеличило вероятность достижения заданных целей и вместе с тем помогло избежать конфликта с Конгрессом. ФРС ежеквартально пересматривает целевые значения денежных агрегатов, ориентируясь на целевой темп роста и последнее значение денежного агрегата (новое базовое значение). Если действия ФРС приводят к превышению фактических показателей над целевыми, как нередко случалось в период после 1975 г., то она повышает целевые показатели на будущее, тем самым снижая вероятность выхода величины денежных агрегатов за установленные рамки. Аналогично этому, если действия ФРС приводят к недостаточному эффекту, то будущие целевые значения понижаются. Теперь соответствующим законодательством разрешается только раз в год изменять базу в зависимости от целевых значений, за счет чего сокращается степень смещения базы.
Еще одним примером стремления ФРС держать в тайне свои действия служит то, как она активно отстаивает право задерживать предоставление отчетов Федерального комитета по операциям на открытом рынке (FOMC) Конгрессу или населению. Как утверждал один из бывших руководителей ФРС, «многие сотрудники считают, что эта секретность означает стремление ФРС избежать политического надзора».