Чем объяснить поведение фрс?
Как мы уже видели, ФРС — это, вероятно, самое независимое государственное учреждение в США. В Конгрессе периодически поднимается вопрос, следует ли ограничить ее независимость. Оппоненты ФРС нередко стремятся подчинить ее себе, чтобы изменять ее политику в своих интересах. Должна ли ФРС быть независимой? Или говоря другими словами, выиграем ли мы от того, что Центральный банк станет подчиняться президенту или Конгрессу?
Доводы в пользу независимости
Самый сильный довод в пользу независимости ФРС заключается в том, что подчинение ФРС политическому давлению привело бы к смещению денежно-кредитной политики в сторону инфляционных способов ее проведения. По мнению многих наблюдателей, политики в демократическом обществе недальновидны, потому что ими движет стремление победить на следующих выборах. А коль скоро это их первостепенная задача, то они вряд ли сосредоточат свое внимание на долгосрочных аспектах например, на поддержании постоянного уровня цен. Вместо этого они будут искать временного решения таких проблем, как высокий уровень безработицы и высокая процентная ставка, даже если их недальновидные решения будут иметь нежелательные последствия в отдаленной перспективе. Мы уже видели, что высокие темпы роста денежной массы сначала могут привести к падению процентных ставок, но затем они вызывают их рост и усиление инфляции. А если ФРС окажется под контролем Конгресса или президента, то где гарантии, что она не будет следовать политике чрезмерного увеличения денежной массы при высоких процентных ставках, которая в конечном счете приведет к инфляции и еще более высоким процентным ставкам в будущем? Защитники независимости ФРС считают, что гарантий этому немного. Они полагают, что политически изолированная ФРС с большей вероятностью будет ориентироваться на долгосрочные цели и, таким образом будет защищать платежеспособность доллара и стабильный уровень цен.
Одной из разновидностей предыдущего довода является то, что политический процесс в США определяет так называемый политический деловой цикл, когда непосредственно перед выборами проводится расширительная денежно-кредитная политика* с целью снижения уровня безработицы и процентных ставок. После выборов отрицательные последствия такой политики — высокая инфляция и высокая процентная ставка — требуют прямо противоположных действий. Политики же надеются, что общество забудет об этом до следующих выборов. Существует ряд эмпирических подтверждений того, что такой политический деловой цикл действительно имеет место в США и что ФРС, контролируемая Конгрессом или президентом, может сделать эту цикличность еще более определенной, явно выраженной.
Установление президентского контроля над ФРС (а это чревато усилением влияния Казначейства) считается опасным еще и потому, что Казначейство может йспользовать ФРС для финансирования большого бюджетного дефицита, заставив скупать государственные облигации. Покупка ФРС облигаций Казначейства приводит к увеличению денежной базы и, следовательно, предложения денег. Казначейство оказывает давление на ФРС своей просьбой «выручить», что может повысить опасность инфляции. Независимая же ФРС в состоянии сопротивляться подобному давлению со стороны Казначейства.
Еще одним аргументом в пользу независимости ФРС является контроль над проведением денежно-кредитной политики: такой контроль слишком важен, чтобы оставить его на откуп политикам — группе людей, неоднократно демонстрировавших отсутствие компетентности в принятии сложных решений по серьезным экономическим проблемам, скажем, сокращению бюджетного дефицита или реформированию банковской системы6. Действительно, кое-кто из политиков не прочь иметь дело с независимой ФРС, которую можно было бы использовать в качестве «мальчика для битья», чтобы снять часть бремени со своих плеч. Возможно, политик, в душе выступающий против инфляционной денежно-кредитной политики, на публике будет вынужден поддерживать ее из боязни не быть вновь переизбранным. Независимая ФРС может проводить политику, не популярную с точки зрения политики и тем не менее служащую общественным интересам.
Доводы против независимости ФРС
Защитники идеи контроля над ФРС со стороны президента или Конгресса доказывают, что недемократично проводить денежно-кредитную политику (которая воздействует практически на все параметры экономики) под контролем элитарной группы, ни перед кем не отвечающей за свои действия. Неподотчетность нынешней ФРС имеет серьезные последствия: даже в случае если ФРС плохо выполняет свои обещания, возможности заменить ее руководителей практически нет (тогда как членов правительства заменить можно). Правда, ФРС должна ориентироваться в своей деятельности на долгосрочные цели, но ведь и члены Конгресса также участвуют в голосованиях по долгосрочным проблемам (например, внешнеполитическим). Если продолжать развивать идею о том, что политика всегда качественнее проводится элитарной группой типа ФРС, то мы придем к выводу, что и Генеральный штаб должен сам определять военный бюджет, и Налоговое управление должно проводить налоговую политику без надзора со стороны президента или Конгресса. Согласны ли вы с подобной независимостью этих ведомств?
Общество считает, что президент и Конгресс несут ответственность за экономическое процветание страны, однако они недостаточно контролируют ФРС — правительственный орган, пожалуй, наиболее важный для этого самого процветания. Кроме того, для координации действий, которые должны привести к экономической стабильности в будущем, денежно-кредитная политика должна согласовываться с фискальной политикой (управлением государственными расходами и доходами). Только установив контроль над монетарной политикой, аналогичный контролю над политикой фискальной, можно исключить противоречия между ними.
Другой довод против независимости ФРС заключается в том, что ФРС не всегда удачно использует свою свободу. Во времена Великой депрессии ФРС не справилась с возложенной на нее обязанностью кредитора в последней инстанции, а в 60-х и 70-х гг. ее независимость вовсе не мешала ей проводить чрезмерно расширительную политику, способствовавшую быстрому росту инфляции в тот период.
Наши рассуждения привели к выводу о том, что ФРС не свободна от политического давления. Независимость же может побуждать ее преследовать узкий круг собственных интересов вместо интересов общества.
Пока единого мнения о независимости ФРС — хорошо это или плохо — не существует. Можно предположить, что люди, одобряющие политику ФРС, поддерживают ее независимость, и наоборот, те, кто ее не одобряет, выступают за ограничение независимости ФРС.